Distribuição de cargos e governabilidade

Como já dissemos em posts anteriores, Política é a arte do bem comum e, para melhor praticá-la, temos que compreender o funcionamento da máquina estatal. No entanto, é útil ao cidadão compreender também o modo como os políticos “fazem política” em nosso sistema democrático. E neste caso, Política adquire outro sentido.

Para um chefe do poder executivo conseguir governar e implementar suas ações é necessário saber se relacionar com aliados, opositores e com os outros poderes. É preciso construir uma base de apoio, saber negociar e fazer acordos.

Entender esse relacionamento, inerente ao sistema democrático, é importante para evitar que haja distorções e fisiologismo. E ele já começa no momento da formação de um novo governo. Ou mesmo antes, quando se formam as alianças entre partidos políticos para as disputas eleitorais.

Para compreender um pouco mais sobre um dos diversos itens da governabilidade _ o critério de distribuição de cargos do poder executivo (ministérios, secretarias, etc) _ entrevistamos o cientista político Fabrício Tomio, doutor em Ciência Política pela Universidade de Campinas e professor da Universidade Federal do Paraná. Ele opina e tenta esclarecer alguns aspectos sobre essa forma de articulação política.

Recentemente presenciamos parlamentares do PMDB, partido aliado ao da presidência da república, ameaçando votar a favor de um salário mínimo que ultrapassaria as pretensões de gastos do governo federal, por não estarem satisfeitos com o número de cargos recebidos pelo partido.

A ideia aqui não é taxar o PMBD, nem sugerir alguma crise governamental, visto que, como Tomio fala mais adiante, o apetite por cargos não é exclusividade do PMDB. Com outro partido ou outro governo, a questão seria a mesma. Mas o exemplo é bastante ilustrativo.

Como o contato pessoal com Tomio não foi possível, o que seria melhor, pois permitiria maior troca de ideias, enviamos algumas perguntas por e-mail. As respostas foram publicadas abaixo.

1) Quais são os impactos do sistema de distribuição de cargos do poder executivo para a política brasileira?
Como qualquer regra prevista legalmente, a discricionariedade na nomeação para cargos do poder executivo pelo mandatário eleito e, eventualmente, sua distribuição por lideranças e membros de partidos que participaram da coalizão vencedora possui inúmeros impactos nas relações políticas. Sem uma problematização clara sobre os mecanismos políticos presentes nessa distribuição/ocupação dos cargos públicos sujeitos a esse tipo de nomeação, corremos o risco de reproduzir noções simplesmente preconceituosas sobre a dinâmica da política no Brasil ou em qualquer outro Estado.
 
2) O senhor acredita que há uma quantidade excessiva de cargos (políticos e administrativos) a serem preenchidos por nomeação?
Primeiro, precisamos compreender que há uma grande quantidade de cargos cuja nomeação está restrita aos servidores de carreira. Nesses casos, a filiação ou simpatia político-partidária desses servidores por si só não pode ser vista como um problema. Nesse caso, a quantidade de nomeações está relacionada a complexidade da própria máquina pública, ou seja, quanto mais numerosa e com mais atividades, maior a quantidade de cargos desse tipo a ser ocupado. Quanto aos outros cargos, tipicamente políticos, que podem ser ocupados por pessoas não concursadas, creio que seria interessante a possibilidade de alguns cargos-chave (como Secretários de Estado) serem confirmados pelo parlamento do nível de governo, a exemplo do que ocorre com o Presidente do Banco Central. Isso aumentaria a visibilidade e responsabilização do ocupante do cargo entre setores mais amplos da sociedade e da política. Além disso, o desejável seria que esse tipo de nomeação ficasse limitado numericamente a capacitar que a coalizão vencedora nas eleições possa imprimir uma direção política ao governo dentro dos limites legais. De novo, nesse caso, só é possível avaliar se a quantidade de cargos é excessiva comparando a complexidade da administração pública.
 
3) Na sua opinião, o controle de estatais, autarquias e fundações por servidores de carreira poderia ter impactos mais positivos para a política brasileira (o fazer político)?
Não, creio que o controle da administração pública pela burocracia poderia gerar algo mais danoso: uma gestão corporativa autointeressada e alheia aos interesses sociais. O interessante é uma combinação do que mencionei na resposta anterior: A) cargos ocupados por nomeação em número razoável que permitam a direção política da administração pública e que sejam sujeitos à responsabilização e substituição pela via política, jurídica e eleitoral e B) cargos ocupados pela burocracia estável que permitam a gestão ordinária e de longo prazo da administração pública, sujeitos a diretrizes legais e constitucionais que ultrapassam os objetivos políticos de um mandato.
 
4) Quem é melhor para administrar uma secretaria ou um ministério: um técnico/especialista ou um político (com sua habilidade de fazer política e barganhar recursos)?
Qualquer um que ocupe um cargo desse gênero (seja ele “técnico”, “burocrata” ou “político profissional”) “fará política”. O mecanismo eleitoral permite uma forma a mais de responsabilização: a responsividade do ocupante do cargo, isto é, seu desejo de responder a uma grande parcela dos eleitores como forma de dar continuidade a sua carreira política. Alguém que não esteja direta ou indiretamente (pela nomeação) sujeito a esse controle político não teria incentivo para ser responsivo com os eleitores. É óbvio que sempre esperamos que outras formas de controle jurídicos e institucionais garantam o caráter republicano da gestão pública. Porém, se desejamos que a gestão fosse também responsiva e minimamente democrática, não creio que o melhor caminho seja o de “esterilizar” a administração afastando a vida partidária e eleitoral desses espaços da esfera pública.
 
5) A distribuição de cargos políticos tem servido também como prêmio de consolação para políticos que perderam as eleições?
Provavelmente isso ocorre. Porém, não creio que o termo “prêmio de consolação” descreva bem ou totalmente a situação. Falando realisticamente, grande parte da dinâmica dos partidos passa por compromissos em que a militância e engajamento são recompensados, mesmo na “derrota” eleitoral. Os “derrotados” de hoje podem ser os “vitoriosos” de amanhã. Além disso, nos cargos proporcionais, os “derrotados” colaboraram para o sucesso eleitoral dos “vitoriosos”. Isto é, “derrotados” também obtém uma parcela do apoio eleitoral que viabilizam as conquistas partidárias. Por outro lado, se os “derrotados” fossem simplesmente expulsos da vida pública e partidária, o custo eleitoral seria altíssimo para atividade política. Diante disso, aqueles que vencem poderiam criar mecanismos de destruição da oposição para se perpetuar no poder e evitar os riscos eleitorais futuros.
 
6) Como a política de distribuição de cargos afeta a formação de alianças em período eleitoral?
Afeta diretamente. As coalizões eleitorais são formadas com base em expectativas sobre a definição da direção política e da ocupação de cargos no futuro governo. Isso ocorre no Brasil e em qualquer outro Estado que possua instituições eleitorais e partidárias semelhantes.
 
7) Os muitos cargos de confiança servem também para cooptar opositores?
Não sei se o termo “cooptar” é o mais adequado, mas certamente isso pode ocorrer. Depois dos resultados das eleições executivas e legislativas, a participação no governo pode ser utilizada para alargar a coalizão e ampliar o apoio parlamentar, reduzindo a oposição pela incorporação de grupos derrotados nas eleições majoritárias. Nesses casos, a quantidade de cargos nomeados pode ser ampliada para acomodar a ampliação da base governista. As lideranças e partidos que aceitam a “troca” entre fazer oposição pela obtenção de cargos e participação no governo fazem um cálculo dos custos e benefícios eleitorais e partidários que essa escolha implica. Avaliação semelhante faz o governo ao propor essa “troca” (ou “cooptar”) com os partidos e lideranças derrotados na eleição majoritária.
 
8) Como a distribuição de cargos no poder executivo afeta o poder legislativo e vice-versa?
Pode afetar de diversas formas, depende de como são feitos os acordos para ampliar a base de apoio ao governo. Não há uma única estratégia de relacionamento entre executivo e legislativo. Porém, em geral a expectativa de quem procura ampliar as coalizões, que é uma iniciativa do governo, é reduzir o custo de tramitação de suas propostas no parlamento e limitar a oposição. Em troca compartilha cargos, recursos e, eventualmente, direção política do governo com os grupos que são incorporados a base de governo.
 
9) Como você vê esse apetite do PMDB por cargos? O que podemos esperar dessa relação (PT x PMDB) daqui para frente?
Essa é uma pergunta que não tenho elementos para responder. Não consigo mensurar se o “apetite” por cargos pelas lideranças do PMDB é maior ou menor do que dos políticos que militam em outros partidos políticos. Particularmente, intuitivamente ou com base no pouco conhecimento contextual que tenho sobre a composição concreta de governos, creio que o “apetite” dos membros da maior parte das lideranças e militantes dos partidos é muito similar.
Quanto à expectativa sobre a relação futura entre PT e PMDB, não é possível fazer previsões com base no passado. Eventos futuros podem mudar a dinâmica dessa relação entre os partidos, provocando a mudança de parceiros, a ida para oposição ou, simplesmente, mantendo a aliança estável durante todo o governo.
 
10) E aqui no Paraná, o que podemos esperar do novo governo nesse sentido?
Creio que cada eleitor tem expectativas que já orientaram suas escolhas eleitorais e são diferentemente sensíveis às atividades do governo estadual.
Quanto a formação da coalizão estadual, creio que as respostas anteriores já descrevem as possibilidades no relacionamento executivo e legislativo. O fato de que acordos sejam feitos com lideranças isoladas ou com a maioria dos membros de um partido de oposição podem alterar a forma de institucionalização desses acordos, mas em geral não alteram as expectativas das partes envolvidas.

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